Prima di discutere sanzioni, alleanze e buoni uffici, occorre separare il diritto dalla morale e lo Stato dall’individuo
Il 27 settembre gli elettori svizzeri saranno chiamati a pronunciarsi sull’iniziativa popolare che propone di iscrivere nella Costituzione una definizione più vincolante della neutralità, limitando in particolare l’adozione di sanzioni contro Stati belligeranti e la cooperazione con alleanze militari. Si tratta di un voto importante perché non mette in discussione l’esistenza della neutralità svizzera, bensì il modo in cui essa dovrà essere interpretata e applicata in futuro.
La neutralità è una di quelle parole che sembrano avere un significato evidente. In Svizzera è principio politico, strumento di sicurezza, elemento identitario e, per alcuni, persino un tratto caratteristico della nostra storia nazionale. Proprio per questo tendiamo ad attribuirle funzioni diverse e talvolta incompatibili: proteggerci dai conflitti, legittimare le nostre scelte di politica estera, favorire la mediazione internazionale e persino indicarci una posizione morale di fronte ai grandi eventi del nostro tempo.
Un contesto infuocato
Con il ritorno della guerra in Europa e le crisi che scuotono il Medio Oriente, il dibattito si è inevitabilmente riacceso. Le sanzioni contro la Russia dopo l’invasione dell’Ucraina, gli attacchi di Hamas del 7 ottobre 2023, la guerra a Gaza e le tensioni tra Israele, Stati Uniti e Iran hanno alimentato una domanda ricorrente: la Svizzera è ancora neutrale?
La domanda è legittima, ma rischia di generare più confusione che chiarezza se non si definisce prima chi debba essere neutrale: lo Stato, il Governo, il diplomatico o il cittadino. Non è una sottigliezza linguistica. Dalla risposta dipende infatti il criterio con cui valutiamo molte decisioni politiche.
Il termine deriva dal latino neuter, «né l’uno né l’altro», e indica la non appartenenza a una delle parti in conflitto. Tuttavia, per gli individui la neutralità è soprattutto un atteggiamento di imparzialità, la capacità di sospendere il giudizio o di non schierarsi. Per gli Stati, invece, è una condizione giuridica regolata da obblighi precisi. Uno Stato neutrale non è tenuto a rinunciare a ogni opinione; è tenuto soprattutto a limitare l’impiego del proprio potere in modo conforme alle regole della neutralità.
L’individuo neutrale disciplina il proprio giudizio; lo Stato neutrale disciplina l’uso del proprio potere. Da qui deriva una seconda distinzione, altrettanto importante: quella tra diritto della neutralità e politica di neutralità. Il primo riguarda gli obblighi giuridici che si applicano durante un conflitto armato internazionale; la seconda comprende l’insieme delle scelte con cui la Svizzera cerca di rendere credibile, utile e riconoscibile la propria posizione nel mondo.
Distinzioni preziose
Confondere questi due piani porta a considerare ogni decisione di politica estera come una violazione della neutralità oppure, all’opposto, a pensare che la politica disponga di una libertà senza limiti. In realtà, il diritto della neutralità non impone né il silenzio morale né l’immobilità diplomatica. Esso vieta di partecipare militarmente a un conflitto, di mettere il territorio nazionale a disposizione dei belligeranti e impone il rispetto di precise regole di trattamento nei confronti delle parti coinvolte.
Neutralità non significa assenza di azione, ma disciplina dell’azione. Questo è probabilmente il punto più importante da tenere presente nel dibattito attuale.
Resta però una questione fondamentale: è possibile essere neutrali e al tempo stesso partecipare alle organizzazioni internazionali, difendere gli interessi economici del Paese, attrarre investimenti esteri e svolgere un ruolo diplomatico attivo? Il Consiglio federale ricorda regolarmente che la neutralità non è un fine in sé, bensì uno strumento al servizio dell’indipendenza e della sicurezza della Confederazione.
La sua efficacia dipende inoltre non solo da ciò che la Svizzera fa, ma anche da come il suo comportamento viene percepito all’estero. Si può infatti essere giuridicamente neutrali senza essere considerati tali da altri governi. Una parte importante delle polemiche degli ultimi anni nasce proprio da questa distanza fra diritto, politica e percezione.
Guardando all’estero emerge che non esiste un unico modello di neutralità. Austria e Malta hanno consacrato la neutralità nei propri ordinamenti ma fanno parte dell’Unione europea e partecipano a diverse forme di cooperazione internazionale in materia di sicurezza. La Moldova proclama la neutralità permanente pur collaborando con l’Ue e con la Nato (ma la loro costituzione non è rispetta dai russi). Finlandia e Svezia, dopo decenni di neutralità o non allineamento, hanno invece deciso di aderire all’Alleanza atlantica. L’Irlanda mantiene una politica di neutralità militare fondata più sulla prassi che su un preciso dispositivo costituzionale.
Questi esempi mostrano che la neutralità non è una formula unica e immutabile. Può assumere forme diverse e adattarsi a contesti geopolitici differenti. Anche per la Svizzera essa è stata interpretata nel corso del tempo in modo flessibile, pur mantenendo alcuni principi fondamentali.
Gli effetti sull’economia
Tuttavia il non allineamento non rimane confinato alla politica estera. Produce effetti concreti anche sul piano economico e commerciale. I partner stranieri non chiedono necessariamente alla Svizzera di schierarsi, ma si aspettano posizioni comprensibili, coerenti e prevedibili. Per un Paese piccolo, fortemente integrato nell’economia mondiale e dipendente dalle esportazioni, la credibilità costituisce una risorsa essenziale.
Se la neutralità fosse interpretata come una distanza assoluta rispetto a tutte le parti, sorgerebbero interrogativi difficili. Sarebbe ancora coerente aderire all’Onu, accettarne le decisioni e assumerne responsabilità? Sarebbe compatibile con gli accordi conclusi con l’Unione europea? E con l’adesione a istituzioni economiche internazionali che impongono regole comuni? Portata all’estremo, una neutralità assoluta rischierebbe di trasformarsi in una forma di isolamento incompatibile con il grado di interdipendenza che caratterizza il mondo contemporaneo.
Inoltre, la neutralità può regolare il comportamento della Svizzera, ma non può neutralizzare le reazioni degli altri Stati. Pressioni diplomatiche, difficoltà negoziali, restrizioni commerciali o controversie economiche dimostrano che il contesto internazionale continua a produrre conseguenze concrete indipendentemente dalla posizione giuridica adottata dalla Confederazione.
Per alcuni cittadini la neutralità rappresenta soprattutto una garanzia di sovranità e una protezione contro le pressioni esercitate dai grandi blocchi geopolitici. Per altri è uno strumento di pace incompatibile tanto con l’avvicinamento alla Nato quanto con l’adozione di sanzioni economiche. Altri ancora la considerano una condizione favorevole ai buoni uffici, alle attività di mediazione e alla presenza delle organizzazioni internazionali sul territorio svizzero. Queste interpretazioni possono convergere nel sostegno alla neutralità, ma divergono spesso sulla sua concreta applicazione.
Due concezioni a confronto
Il voto del 27 settembre non oppone dunque neutralità e abbandono della neutralità. La Svizzera resterà neutrale in ogni caso. La vera scelta riguarda due modi diversi di concepirla. Da una parte vi è una neutralità dinamica, che lascia alle autorità un certo margine di adattamento alle circostanze. Dall’altra una neutralità più rigida, che iscriverebbe nella Costituzione limiti più stringenti riguardo alle sanzioni e alla cooperazione con le alleanze militari.
La prima privilegia la capacità di adattamento, ma può essere accusata di incoerenza o imprevedibilità. La seconda offre una regola più stabile e identificabile, ma riduce le opzioni politiche e diplomatiche disponibili prima ancora che una crisi si manifesti. È in questo equilibrio tra flessibilità e rigidità, tra capacità di manovra e certezza delle regole, che si concentra il vero dibattito che attende gli elettori svizzeri il prossimo 27 settembre.
